《城乡规划法》第六十四条再探讨
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条是依法查处违法建设的重要法律依据之一，如何理解和适用其规定具有非常重要的现实意义。 现结合执法工作实践对相关概念和重点问题进行梳理和探讨，请大家批评指正。
《城乡规划法》第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
一、关于责令停止建设
正在建设过程中尚未完工的违法建设，对城乡规划的实施造成不利影响，为防止这种不利影响延续而责令停止建设，是为了及时制止违法建设行为，具有典型的现场制止性和对建筑物的即时管控性。
责令停止建设不属于行政处罚种类，而是属于行政强制措施。若当事人不停止建设，行政机关可以采取查封施工现场的强制措施。
《行政强制法》第十条规定：“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”《城乡规划法》作为全国人大常委会颁行的法律设置了行政强制措施。
二、关于限期改正
《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。因此“限期改正”不属于行政处罚，而是在必要时采取的补救措施。
《城乡规划法》第六十四条规定，“限期改正”适用的范围是“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”违法建设。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号，以下简称《指导意见》）第四条规定了尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：
（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。
（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。
《城乡规划法》第六十四条规定，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。 此处的“限期改正”应当与罚款并用，故应理解为两者必须并用，即“责令限期改正并处罚款”。“限期改正”是《城乡规划法》所规定的一种特殊的行政措施。
三、关于罚款
根据《城乡规划法》第六十四条规定，处工程造价罚款百分比罚款的规定有两款：一款是“限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”；另一款是“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。
《城乡规划法》第六十四条对建设工程造价的内涵未作出明确具体规定。全国人大常委会法工委经济法室等编写的《城乡规划法解说》一书中认为，作为罚款计算基数的工程造价，可以区分考虑，对于未取得建设工程规划许可证的为工程全部造价，对于未按照建设工程规划许可证规定内容进行建设的，应当为违规建设的部分工程造价。
《指导意见》提出，对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。
四、关于限期拆除
《城乡规划法》第六十四条规定，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。法律条文对于哪些属于可采取改正措施的情形，只作出了原则性规定，未规定具体的判断标准。其判断标准主要在于是否符合控制性详细规划等实体性要求，或经改正后是否符合上述要求。
在《中华人民共和国城乡规划法注解与配套》（中国法制出版社）一书中，注解为两种情形：一是对建筑物本身进行必要的改正，比如拆除违法部分的建筑等，使得原本不符合城乡规划的建设行为符合城乡规划实质性要求；二是建设行为虽然未取得建设工程规划许可证，但建设行为符合城乡规划实体规范，只是不符合城乡规划的程序规范，通过补办必要的规划行政许可手续，使其符合城乡规划的程序性要求。《指导意见》第七条：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”《指导意见》第八条：“对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书。”《指导意见》又规定：“对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10%的罚款。”对按期拆除的，免予处罚；对逾期不拆除的，将会启动下一个行政程序“强制拆除”，并且附带罚款。由此可见，“限期拆除”仍然是实施行政处罚过程中行政机关所采取的一种行政措施。
五、关于没收实物或者违法收入
《城乡规划法》第六十四条规定，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。简而言之，“没收实物或者违法收入”是针对影响规划实施而又无法改正也无法拆除的违法建筑物。
无法改正的情形前述已经解释，那么“无法拆除”是指什么情形呢？《指导意见》第九条规定，第八条所称不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。什么是没收实物或者违法收入呢？《指导意见》第十条规定，第八条所称没收实物，是指没收新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体。
“没收”是《城乡规划法》一种巧妙的制度设计，解决了应拆而不能拆的执法尴尬。《指导意见》第十一条规定，第八条所称违法收入，按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体出售所得价款计算；出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的，处罚机关应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。
六、关于查封施工现场、强制拆除
查封施工现场是一种明显的行政强制措施。在《城乡规划法》第六十四条上并没有其具体程序规定，但在《指导意见》里面多次提起，其适用于“书面责令停建”之后而不停止建设的行为。
《城乡规划法》第六十四条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
封之后，行政机关要作出“限期改正”或“限期拆除”的行政决定，查封只是一个措施。强制拆除虽然被《城乡规划法》表述为一种措施，但是在《行政强制法》规定的行政强制措施和强制执行方式种类里面没有明确规定。
《城乡规划法》既是一部实体法，也是一部程序法，《城乡规划法》第六十四条是规划执法部门依法查处违法建设行为的重要法律依据。作为规划执法一线工作者，必须认真学习、深刻领会、正确应用其规定，才能正确应用国家赋予的强制性公共权力，对违法建设作出应有的法律制裁，以维护城乡规划的权威性与严肃性。
作者单位：青岛市综合行政执法支队
