什么是行政执法监督?

行政执法监督，是指对执法工作与法律、行政执法领导是否符合予以察看，对不符合的方面予以否定，对相应执法工作以及与之有关的执法组织、执法人员予以处理的执法保证活动。

开展执法监督活动应当具有监督权。监督权按照监督过程可以分为三类即察看权、否定权和处理权。只要有权察看并且有权否定即为有权监督，至于处理权则按照法律规定有所不同。基于领导权，各级党委、政府有权监督执法工作，其授权的机关有权对执法工作予以具体监督，目前被授权监督执法工作的机关主要是各级司法行政机关。此外，还有并非基于对执法工作的领导权，而是基于法律授权的执法监督。

按照监督主体区分，主要包括以下几个方面。

一

 公民监督

公民有权监督任何执法组织、执法人员、执法工作。这种监督，主要通过批评、建议，申诉、控告、检举方式实现。

我国宪法第二十七条第二款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

第四十一条第一款和第二款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。舆论、新闻媒体监督属于公民监督。

二

人大监督

各级人民代表大会及其常务委员会，有权监督本级执法组织、执法人员(其决定任免的人员)、执法工作，有权依法监督执行其制定的法律、法规的执法组织的执法工作。

这种监督，主要通过听取和审议政府专项工作报告、审计工作报告，法律法规实施情况的检查、询问和质询，特定问题调查等方式实现。

我国宪法第三条第三款规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

第六十二条规定，全国人民代表大会有权监督宪法的实施。

第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：(一)解释宪法、监督宪法的实施……(六)监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作……

我国各级人民代表大会常务委员会监督法第五条规定，各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。

三

 政府监督

1.督查监督

县级以上人民政府有权以政府督查方式，监督下级执法组织、执法人员、执法工作。这种监督主要通过要求督查对象自查、说明情况，听取督查对象汇报，开展检查、访谈、暗访，组织座谈、听证、统计、评估，调阅、复制与督查事项有关的资料，通过信函、电话、媒体等渠道收集线索，约谈督查对象负责人或者相关责任人，运用现代信息技术手段开展“互联网＋督查”等方式开展监督。

我国政府督查工作条例第四条规定，“政府督查内容包括：……(三)督查对象法定职责履行情况；(四)本级人民政府所属部门和下级人民政府的行政效能”。

第五条规定，“政府督查对象包括：(一)本级人民政府所属部门；(二)下级人民政府及其所属部门；(三)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；(四)受行政机关委托管理公共事务的组织……”。

此外，政府督查机构还有对执法人员的监督权。政府督查工作条例第二十三条规定，督查工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，政府督查机构应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置；发现涉嫌其他犯罪的问题线索，移送司法机关依法处理。

2.复议监督

省级以下、县级以上人民政府作为行政复议机关，有权以行政复议的方式，监督所属的同级执法组织、下一级政府被申请复议的执法办案，与执法办案有关的执法制度、执法措施。

我国行政复议法第六条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。

第七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理”。

同时，复议机关对与被复议的执法办案有关的执法人员，也有权监督，或者说有责任监督。我国监察法第三十四条第一款规定，人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。

对省级政府执法办案不服的，向该政府申请复议。对复议决定不服，如申请国务院裁决，国务院依照行政复议法作出最终裁决。

此外，行政复议机构还有对执法组织的监督权。我国行政复议法实施条例第五十七条第二款规定，行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。

3.执法监督

行政执法监督是指，各级司法行政机关具体代表本级政府，履行政府监督执法职责，对同级和下级执法组织的执法工作所进行的层级监督，含对执法组织，执法办案，执法措施、制度，执法人员的监督。

我国行政处罚法第七十五条规定，县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。行政许可法第十条规定，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

行政执法监督工作存在的根据在于，要落实党对全面依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，落实政府对执法工作的领导，就必须有一个执法监督组织，统一地、主动地、全面地、系统地、专业地开展执法监督工作，这种监督工作的性质、地位、内容、作用，是其他任何类别的对执法的监督都不完全具备的。

目前，行政执法监督工作，由各级司法行政机关的“三定”规定授权，或者以“三定”方案明确。

在法律、行政法规层面，还没有出台行政执法监督专门规定，但已经列入日程，并且行政执法监督已经成为法律概念。

我国《政府督查工作条例》第二十二条规定，政府督查应当加强与行政执法监督、备案审查监督等的协调衔接。

《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》要求研究制定行政执法监督条例。

国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》明确规定，研究起草行政执法监督条例，加强执法监督，规范行政执法行为。

有些地方制定了专门的行政执法监督条例，或者在行政执法法规、规章中对行政执法监督作出专门规定。

“三定”规定由各级机构编制委员会审定，各级机构编制委员会由本级党委设立，因此，“三定”规定体现党的意志。党领导执法，领导行政执法监督，基于此，行政执法监督及于“三定”规定所规定的所有执法工作，包括具有执法职责的党委部门的执法工作。“三定”规定授权的行政执法监督机构“归口”监督管理执法工作。

4.对不属于自己管理的执法组织的监督

县级及以上地方人民政府，有权监督不属于自己管理的执法组织、执法工作。

我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第八十四条规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。此种监督，可以纳入行政执法监督。

四

 监察监督

各级监察委员会有权监督执法人员，以及有关的执法组织、执法工作。对执法人员的监督，主要通过监督检查，对涉嫌职务违法、职务犯罪的公职人员监察调查、个人监察处置来实现。

我国监察法第十五条规定，“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(二)法律、法规授权或者受国家机关委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(三)国有企业管理人员；(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；(六)其他依法履行公职的人员”。

对有关执法组织、执法工作的监督，主要通过监察监督、监察调查和监察建议来实现。

我国监察法第四十五条规定，“监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：……(五)对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议……”。

第六十二条规定，有关单位拒不执行监察机关作的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。

我国监察法第三十四条第一款规定，人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。这一规定，直接设定了具有对执法组织、执法工作监督职责的国家机关，对相应执法人员的监督权，无论该国家机关依据的监督法律法规，是否对执法人员的监督作出规定。

五

法院监督

各级人民法院有权监督被提起诉讼，且其有管辖权的执法办案，对与该执法办案有关的执法制度、措施也具有监督权，并因此对有关执法组织具有监督权。各级人民法院有权监督其有管辖权的执法人员。对执法工作、执法组织的监督，主要通过对执法办案的行政审判、提出处理建议来实现。

我国行政诉讼法第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。

第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

对执法人员的监督，主要通过对执法办案的行政审判，对职务犯罪人员的刑事审判，司法建议来实现，刑事审判也涉及对执法组织的监督(单位犯罪)。

我国行政诉讼法第六十六条规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

我国刑事诉讼法第三条第一款规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。

六

 检察监督

各级人民检察院有权监督其有管辖权的执法人员、执法组织、执法办案。在执法人员、执法组织监督上，主要通过对职务犯罪人员的批捕、公诉，对职务犯罪审判监督来实现。

我国刑事诉讼法第三条第一款规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。第八条规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。

在执法办案监督上，主要通过提出检察建议、提起公益诉讼、对行政审判的监督来实现。其中，也涉及对执法组织的监督。

我国行政诉讼法第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

第十一条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

七

 审计监督

各级审计机关有权监督同级、下级执法组织财政收支、财务收支情况。这种监督，主要通过要求提供、检查有关资料，调查，检查，封存，提出审计建议，作出审计决定等方式来实现。

我国审计法第十八条规定，审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。

第二十一条规定，审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支，进行审计监督。

八

 上级执法组织对下级执法组织的监督

这里的执法组织是指各级党委、政府所属，具有执法职责的执法部门。

在复议监督上，上级执法组织依照行政复议法、监察法等对下级执法组织、执法人员、执法工作实施监督(对党委执法部门执法办案复议监督尚存障碍)。

在行政执法监督上，上级执法组织依照党内法规，法律、法规、规章和本组织“三定”规定、“三定”方案，对下级执法组织、执法人员、执法工作实施监督。

九

 执法组织对受其委托的执法组织的监督

执法组织对受其委托的执法组织的执法办案有权监督。这种监督，主要通过对执法办案的审核、审批和监督检查来实现。

我国行政处罚法第二十条第三款规定，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

我国行政许可法第二十四条第二款规定，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

此外，执法组织依监察法，可以对受其委托的执法组织的执法人员进行监督。执法组织与受其委托的执法组织，如系领导与被领导关系，执法组织还可以监督受其委托的执法组织的执法措施、制度。